A február 14. és 16. között Münchenben megrendezett biztonsági konferencián a brüsszeli vezetés újfent nyomatékosítva „tett hitet” Ukrajna EU-csatlakozása mellet. Az Európai Parlament elnöke, Roberta Metsola is egyértelműen Ukrajna csatlakozása mellett érvelt az eseményen. Álláspontja szerint a bővítés kérdésében az EU-nak „szintet kell lépnie”. Beszédében hangsúlyozta, hogy az uniós intézményekben széles politikai támogatás áll a bővítési folyamat mögött, és a kérdésben konkrét előrelépésre van szükség. Hozzátette, hogy Ukrajna csatlakozása mind a két fél számára előnyös lenne, így „nem jótékonykodásról van szó”, az Európai Uniónak „szüksége van Ukrajnára”. Elemzésünkben megvizsgáltuk, mennyiben felel meg a realitásoknak ez a túlburjánzott lelkesedés és mik azok a problémák, amelyekkel a jelek szerint az Unió vezetői nem kívánnak szembenézni.
Az EU vezetésének nagy része tehát magabiztosan kiáll Ukrajna csatlakozása mellett, holott az nemcsak gazdasági és pénzügyi, hanem intézményi és működési szinten is komoly nehézségek és kihívások elé állítaná az uniót. A legnagyobb probléma még csak nem is az, hogy ezek az aktorok kommunikációs szinten nem hajlandók szembenézni a kockázatokkal, hanem az, hogy a retorikai szinten tapasztalható, szélsőségesen vágyvezérelt hozzáállás a konkrét intézkedések és a tervezés szintjén is tetten érhető. Az ukrán csatlakozással kapcsolatban, a sajtóban leggyakrabban idézett, úgynevezett bruegeli szimuláció a 2021-2027-es EU-s költségvetési keretet vetíti ki, és azt állítja, hogy Ukrajna 110-136 milliárd euró / 7 év nagyságrendben lehet jogosult, ami mai árfolyamon hozzávetőleg 44-54 ezer milliárd forint. A probléma ezzel az, hogy ezek a számítások a tervezés során lényegében nem vesznek tudomást Ukrajna háborús státuszáról, és lényegében úgy kezelik, mintha az ország békeidős állapotban lenne. Emellett biztos ukrán terület-visszanyeréssel számolnak, miközben a rekonstrukció költségeit külön kezelik, vagyis a háború utáni újjáépítés még csak nem is a része ennek az összegnek.
Ugyanerre a keretre a sajtóban megjelent egy magasabb alternatív becslés is, nagyjából 186 milliárd euró / 7 év nagyságrendben, ami mai árfolyamon körülbelül 74 ezer milliárd forint. Ez belső, kiszivárgott tanulmányokra hivatkozó szám, amelyet a Financial Times közölt, ugyanakkor a részletes paraméterek és a teljes módszertan nem nyilvános, ezért az összeg nem ellenőrizhető teljes körűen. A nettó hatások értelmezéséhez fontos a CEPS/ICDS kutatóintézetek úgynevezett static megközelítése is, ami szintén a mai tagság és háború nélküli állapot logikájából indul ki, és évi 18-19 milliárd euró nagyságrendű nettó egyenleget jelez, ami mai árfolyamon nagyjából évi 7-7,5 ezer milliárd forint, Lengyelország és Románia tapasztalataira skálázva. Ez a modell egyszerre teszi összehasonlíthatóvá a számot és korlátozza is annak érvényességét, mert a tényleges csatlakozás időpontja, az átmeneti szabályok, a háborús helyzet és a gazdasági növekedési pályák érdemben módosítanák az eredményt. Tehát jelentős különbség húzódik, sőt, egyfajta „csapda” húzódik meg az EU pénzügyi modelljeinek bruttó-nettó logikája között. A csatlakozás körüli pénzügyi vita ráadásul nem csak abban áll, hogy a folyamat összesen mekkora kidást fog majd jelenteni az EU számára, hanem abban is, hogy Ukrajna belépésével mely országok jutnak majd kevesebb forráshoz. A mezőgazdasági kassza ugyanis akkora, hogy már egy kisebb átrendezés is komoly nemzeti veszteségeket okozhat. Egyes forgatókönyvek szerint az ukrán csatlakozással a mostani tagok agrárpénzei átlagosan akár 15 százalékkal is visszaeshetnek. A helyzetet tovább bonyolítja, hogy az EU bevételi rendszeréről és a 2028-2034-es költségvetésről csak teljes egyetértéssel lehet dönteni a tagállamok között, ráadásul a bevételi szabályokat minden országban külön is jóvá kell hagyni, ami egy hosszú és sok esetben politikailag kockázatos folyamat. A jelenlegi tapasztalatok szerint a költségvetési rendszer válsághelyzetben nehezen mozdul és túlterhelt, a kompenzációk pedig bár léteznek, gyakran politikai alkuk tárgyává válnak. Mindez által, ha az emberek a bővítés költségét közvetlenül érezik, az esetleges hasznát viszont távolinak látják, az könnyen erősítheti az ellenállást és a blokkoló politikát. Tehát amennyiben Brüsszel továbbra is mindenfajta kompromisszum nélkül, „erősen szorongatja az ukrán csatlakozás álmát”, könnyen a kiadások körüli végeláthatatlan viták és a bevételi oldalhoz kötődő politikai bénultság kettős szorításába kerülhet.
A Centre for European Reform értékelése szerint már a jelenlegi EU-ban is erős a konszenzusra épülő működés, mivel a Tanácsban a döntések túlnyomó része konszenzussal vagy kvázi konszenzussal születik. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a döntéshozatal sokszor akkor is minden szereplő bevonására épül, amikor erre formálisan nem lenne szükség, ami eleve lassítja és túlterheli a rendszert. Új tagok beléptetése ezért nem pusztán további szavazatokat jelentene, hanem új érdekeket, új konfliktusokat és új egyeztetési kényszereket is beemelne a döntéshozatalba, ami tovább nyújtaná a folyamatokat és növelné a blokkolási pontok számát. A helyzetet tovább súlyosbítja, hogy több kulcsterületen ma is egyhangúság szükséges, például a kül- és biztonságpolitika, az adóügyek és a költségvetés egy része esetében. Ez azt jelenti, hogy a blokkolás nem kivétel, hanem a rendszerbe már eleve beépített „működési sajátosság”. Ha egy új, nagy súlyú tagállam lépne be, a vétópolitika nem feltétlenül gyengülne, hanem akár erősödne is, mivel ebben az esetben még a jelenleginél is több olyan ügy kerülne napirendre, amelyet a tagállamok saját nemzeti érdekeik érvényesítése érdekében más döntésekhez kötnének. Ennek következménye a döntéshozatal további lassulása, a kompromisszumkényszer növekedése, valamint a patthelyzetek gyakoribbá válása lenne. A jogállamisági feltételesség körüli viták szintén azt mutatják, hogy az unió korrekciós eszközei politikailag nehezen érvényesíthetők. A jelenlegi mechanizmus lényege, hogy megvédje az uniós költségvetést, és szükség esetén lehetővé tegye a kifizetések felfüggesztését. Csakhogy a végrehajtás körüli viták, vagyis az, hogy mikor és kivel szemben alkalmazzák következetesen, rontják az eszköz hitelességét. Ha az ukrán csatlakozással még erősebbé válna az a benyomás, hogy a szabályok érvényesítése politikai alkuk függvénye, akkor az EU intézményei még nehezebben tudnának gyorsan és egységesen fellépni a tagság utáni visszalépésekkel szemben, ami tovább fokozná a működés kiszámíthatatlanságát.
Ukrajna jövőbeli csatlakozása tehát nem csupán pénzügyi, gazdasági kockázatot hordozna magában, hanem a szövetségi rendszer intézményi és jogi mechanizmusait is jelentős mértékben próbára tenné. Ráadásul Ukrajna csatlakozása esetében az intézményi kockázat nem csupán abból fakadna, hogy hány tagállama van az EU-nak, hanem abból is, hogy egy háborúban álló, egyszerre újjáépítési és biztonságpolitikai terheket hordozó ország csatlakozásáról lenne szó. Ez pedig várhatóan tartósan napirenden tartaná a finanszírozási, a biztonsági és a jogállamisági kérdéseket, vagyis folyamatos döntési kényszert tenne a Tanács és a Bizottság vállára. Ilyen helyzetben az uniós intézmények nem egyszerűen ügyeket vinnének végig, hanem részben állandó válságkezelési üzemmódba kényszerülnénemók, ami óhatatlanul is lassítaná más szakpolitikai területek előrehaladását is. Egy esetleges csatlakozás esetén a csalás elleni és pénzügyi ellenőrzési kapacitások területén ugyanez a logika érvényesülne. Az EU-nak és a tagállamoknak vannak olyan rendszerei és intézményei, amelyek azt szolgálják, hogy az uniós pénzek ne tűnjenek el, ne lehessen őket visszaélésszerűen felhasználni, és a szabálytalanságokat időben észleljék, kivizsgálják és szankcionálják. Ezeknek a kontrollmechanizmusoknak a kiépítése azonban időigényes, miközben a tagsággal párhuzamosan nőhet a közpénzek mozgása is. Ha a pénzáramlás gyorsabban bővül, mint amilyen tempóban az audit, az ellenőrzés és a hatóságok közötti együttműködés fel tud zárkózni, az további, közvetlen költségvetési kockázatot jelentene, és csak további politikai vitákat generálna az EU-n belül. Mindez egyfajta „probléma-szingularitást” okozva, tovább terhelné a döntéshozatali rendszert, és növelné a konfliktusok számát.
