Egyszerre csodálattal és döbbenettel figyeli a világ, ahogy Trump elnök jóváhagyásával Elon Musk hadjáratot indított az amerikai bürokrácia ellen. Az állami főhatalom szándékait a hétköznapi folyamatokra átkonvertáló bürokratikus intézményrendszer némiképp paradox módon gyakran erős indulatokat vált ki. Van, aki a politikai szándékokat elszabotáló mélyállami struktúrának látja benne, mások szerint a szakmaiság záloga a mindig hullámzó politikai erőtérben. A zavar érthető, hiszen esetenként a politikailag diszkreditálódott elképzelések utóharca folyik az állami hivatalokban, máskor épp a pártharcokat meghaladó demokratikus működést garantálják. Elemzésünkben megkísérelünk a bürokrácia és a demokrácia bonyolult kapcsolatának mélyére ásni.
Aki látott már közelről közigazgatást, az sejtheti, hogy a bürokratikus rendszereknek sokkal nagyobb befolyása kell legyen az egyes döntésekre, mint amennyire azt a kívülálló elképzelné. A hivatalok ugyanis nem pusztán végrehajtó struktúrái az államgépezetnek, de a döntés-előkészítő munkát is a bürokrácia végzi el, és ezen keresztül, akarva-akaratlanul elképesztő erővel folyik bele az állam működésébe, jó és rossz értelemben egyaránt. A hivatali hálózat teszi szakmaivá a politikai vágyakat, a hivatalnokok mondják meg, hogy miképpen lesz jogszerű egy intézkedés, milyen feltételeknek kell teljesülni ahhoz, hogy a kívánt eredmény megszülessen, s milyen következményei lesznek egy-egy intézkedésnek.
E struktúra nélkül semmiféle demokráciáról nem beszélhetünk. Amikor a történészek arról írnak, hogy az abszolút monarchiák teremtették meg a polgári átalakulás feltételrendszerét, akkor nemcsak arra gondolnak, hogy adó-, vám-, és kereskedelempolitikájuk a polgárság kialakulását támogatta, de arra is, hogy a központosított királyságok hozták létre azt a bürokratikus struktúrát, amely könnyedén tudta működtetni a modernizálódó államot, amelyben mindegy volt, hogy az uralkodó bölcs vagy imbecil, mindegy volt, hogy a különböző állami alrendszerek, régiók, és érdekcsoportok milyen konstellációban helyezkednek el az államban, mert ezt mind kezelni tudta.
Gyorsan szögezzük le, mielőtt félreértések felé csúszkálnánk: a „mélyállam” nem vagy nem elsősorban a bürokrácia térnyerését, túlhatalmát jelenti. A Le Monde diplomatique így foglalja össze a fogalom tartalmát: a „köztisztviselői kar alkotta láthatatlan állam az államban intézmények – vagy mai kifejezéssel –, a mély állam, amely stratégiai céljait akkor sem veszti szem elől, amikor új lakó költözik a Fehér Házba…”
A szerző megemlíti, hogy „Eisenhower republikánus elnök honfitársait a hadiipari komplexum veszélyére figyelmeztette, amely jól érzékelhető – gazdasági, politikai, sőt spirituális –befolyással bír minden városban, minden államban és minden kormányzati hivatalban.” Később azt is hozzáteszi, hogy „Eisenhower elnök ma a hadiipari komplexum mellett megemlítené a média szerepét is.” Hasonló jelenségre utal a kilencvenes évek török politikájának leírására alkalmazott szóhasználat, mely szerint a „mélyállam” a hadsereg, a bürokrácia és a bíróságok által gyakorolt hatalom, melyet sokszor a demokratikus megmozdulásokkal szembenalkalmaztak.
Sokan, sokféle ágenssel bővítik a kialakuló képet, de én azt hiszem, az így kirajzolódó struktúra szélesebb társadalmi beágyazottsága, kapcsolati hálózata nem tartozik a lényeghez. Az államhatalom végrehajtó rendszerének működése – beleértve a hivatalokon túl az igazságszolgáltatás, a rendfenntartás, sőt akár az oktatási és egészségügyi hálózatok széles rendszerét – elég ahhoz, hogy magyarázatot találjunk azokra az anomáliákra, amelyeket mélyállami működésnek szoktunk nevezni.
Látnunk kell ugyanis egyfelől azt, hogy az államigazgatás minden résztvevője éppen olyan ember, mint bármelyikünk, és elméjében éppen úgy jelen vannak a jóról és a rosszról, a politikailag előnyösről és előnytelenről, az osztály- és csoportérdekekről vallott elméletek, mint bármelyikünk elméjében. Amikor végrehajtja a felülről érkező utasításokat vagy részt vesz egy-egy döntés előkészítésében, nem úgy jár el, mint valami közönyös gépezet, hanem előterjesztéseibe beleszövi saját meggyőződését is.
Természetesen a hatalmi-bürokratikus konglomerátum tagjai anyagi tekintetben sem szent emberek. A gazdaság kisebb-nagyobb szereplőinek elsődleges érdekük, hogy befolyást szerezzenek e struktúrákban, ami nem feltétlenül jelent a szó hagyományos értelmében vett korrupciót, a befolyás eszköze lehet bizonyos sajtótermékek eljuttatása a hivatalokba, képzések, study tour rendezvények megszervezése, és így tovább az üzleti élet végtelen kreativitásának megfelelően.
Különösen felerősítheti a személyes tényezőket, vagy a gazdaságilag előnyös lehetőségek felé mutató döntéseket, ha kialakul valamilyen jellegzetes közhangulat, amely nem hagyja érintetlenül az államgépezet tagjait sem. Rendszerváltások idején nemcsak azért válik tehetetlenné a hanyatló kormányzat, mert politikai értelemben elveszíti mozgásterét, de főleg azért, mert a rendszerváltó, sőt olykor forradalmi szellem éppen úgy átjárja a hivatalokat, a rendőrséget, a katonaságot is, mint a szélesebb lakosságot. Máskor a konzervatív, a megszokásaihoz ragaszkodó, megcsontosodott bürokrácia nehezítheti meg egy-egy új, innovatív kormányzat munkáját, elgáncsolva a kezdeményezések sorát, elszabotálva a végrehajtást, végül tehetetlenségre kárhoztatva, igazodásra kényszerítve a hatalom birtokosait. De arra is láthattunk példát, hogy a társadalomban megjelenő gazdasági igény hogyan fordul át hivatali döntésekbe. Ilyen volt a hazai rendszerváltást megelőző években lezajlott spontán privatizáció, amikor a magyar lakosság széles rétegeiben megjelent piacosítási igény csúszott át kétes döntésekbe, de ilyen a jelenkori Nyugat-Európában tetten érhető környezetvédelmi indulat szellemében meghozott megannyi döntés.
Bár a jobboldali elemzők sokszor írnak arról, hogyan foglalták el a huszadik század második felében a baloldali politikai csoportok az állami struktúrák különféle terepeit, az egyetemi életet, a hivatali világ jóléti-szociális ágazatait, sőt hogyan alakították ki a maguk ideológiai támaszpontjait, mint amilyen szervezetnek napjainkban az amerikai USAID bizonyult, a valóság az, hogy a politikai hatalom nagyon sok esetben próbálta meg kisajátítani a bürokratikus rendszereket. Nemcsak saját hatalomgyakorlását tudja ezzel olajozottabbá tenni, de politikai ellenfelei elé is nehezen leküzdhető akadályt állíthat, biztosítva politikai eszméinek tovább élését egy esetleges hatalomváltás után, illetve biztosítva a visszatérést.
A sokszor szándékosan, sokszor akaratlanul kialakuló trendek mellett van azonban egy meglepő jellegzetessége annak a mélyállami konglomerátumnak, amit itt felvázoltunk. A bürokratikus, államigazgatási struktúrák ugyanis erősen hajlamosak társadalomjobbító vagy társadalomjobbítónak gondolt célok érdekében mozogni. Az egész világ összes bürokráciájában jelenlévő hivatali kultúra végső soron a bürokrácia alapvető, aufklérista céljaival áll összefüggésben: a jól elrendezett döntések révén működőképesebbé, hatékonyabbá tenni a világot. Ezért jelenhettek meg az újkori történelemben olyan hátborzongató bürokratikus intézkedések, mint amilyenek a rabszolgaságra emlékeztető dologházak voltak a XVIII. századi Európában, mint amilyen a tervgazdaság elvárásainak megfelelően üzemeltetett gulág-büntetőtáborok voltak a Szovjetunióban, mint amilyen az emberek millióit fölöslegesnek és elhárítandó problémának tekintő Generalplan Ost volt a náci Németországban, vagy mint amilyen lelkiismeretlen elszántsággal taposott át értékeken és életeken a politikailag küldetéstudatos amerikai bürokrácia.
A bürokratikus struktúrák résztvevői ugyanis nem szembesülnek emberi következményeivel. Ők csak az adatokból kirajzolódó „fejlődést” látják, és, ha sejtik is, hogy a csordogáló számok mögött sokszor emberi tragédiák is lehetnek, könnyedén megvigasztaljak magukat az elszánt társadalommérnökök örökös őnfelmentésével: “Mit számít a nagy cél érdekében néhányszáz, néhányezer áldozat, akiken átgázol közben a történelem?” Hans Freyer A politika szigetei című remek könyvében úgy fogalmaz: „az utópikus célokkal igazolt erőszak nem egyéb, mint a terror fogalmának meghatározása.” Ami egyúttal azt is jelenti: bármit is gondoljunk a különböző pártokról és céljaikról, a politikának az is feladata, hogy újra és újra társadalmi ellenőrzés alá vonja az önjárásra hajlamos, gazdaságilag befolyásolható és küldetéses eszmék által erősen fertőzött végrehajtó-rendszereket.
