Montenegro 2008-ban adta be csatlakozási kérelmét, közel húsz éve vár arra, hogy tagjai közé fogadja az Európai Unió. Elemzők szerint közeleg az áttörés, és a hosszúra nyúlt folyamat a közeljövőben lezárulhat. Vannak azonban még buktatók, amelyek kisiklathatják a csatlakozást. Ezért vetik fel többen, például a portfolio is, Montenegró közeli csatlakozásának esélyeit latolgatva, hogy a közeljövő fejleményei bizonyítványt állítanak majd ki az egész bővítési intézményrendszer működőképességéről. Mindez azért különösen érdekes, mert eközben Ukrajna kapcsán arra készül a közösség, hogy a csatlakozási feltételeket lazán kezelve, vélt vagy valós geopolitikai érdekből, gyorsított csatlakozási pályát kínál az oroszokkal háborúban álló országnak. A két ország eltérő kezelése jól szimbolizálja azokat a politikai, stratégiai és gazdasági buktatókat, amelyeknek kezelése meghatározhatja az Unió jövőjét.
“Montenegró története sorsfordító lehet az EU számára is.” írja elemzésében a portfolio.hu. “Ha a kis balkáni ország 2028-ra valóban taggá válik, az nemcsak saját reformfolyamatainak sikere lesz, hanem az egész bővítési politika legitimitását is visszaállíthatja. Ha azonban a politikai polarizáció, a reformok megtorpanása vagy az unió belső döntéshozatali akadályai miatt elmarad a csatlakozás, az a többi nyugat-balkáni ország számára is elkeserítő jelzés lehet.”
Különösen igaz ez annak tükrében, hogy Ukrajna 2022 februárjában – nem sokkal az orosz invázió megindulása után – nyújtotta be EU-csatlakozási kérelmét, és mindössze négy hónappal később, 2022 júniusában meg is kapta a tagjelölti státuszt. Ez példátlanul gyors folyamatnak számít, hiszen az Európai Unió korábbi bővítéseinél átlagosan 3-4 évet vett igénybe a kérelem benyújtása és a tagjelöltség elnyerése között. Ráadásul a tagjelölti státuszt általában szigorú feltételek teljesítéséhez kötik, és csak azok maradéktalan teljesülése után ítélik oda. Ukrajna esetében azonban kivételt tettek, és a feltételek előzetes teljesítése nélkül kapta meg a státuszt. Ezt a kettős mércét több uniós politikus is bírálta. Zoran Milanović horvát kormányfő például úgy fogalmazott: „Ukrajna háborúban álló ország, területi kiterjedése nem egyértelmű, és nem képes finanszírozni önmagát. Azt állítani, hogy közelebb van az EU-tagsághoz, mint Montenegró vagy Észak-Macedónia, arcátlan sértés ezekkel az országokkal szemben.” Hasonlóan vélekedett Rumen Radev bolgár elnök is, aki szerint nem lenne jó jelzés a nyugat-balkáni országok számára, ha Ukrajna a geopolitikai körülmények miatt elsőbbséget élvezne, anélkül, hogy teljesítené a tagsághoz szükséges feltételeket.
Ukrajna gyors tagjelöltségét és a csatlakozási folyamat felgyorsítását egyértelműen a háború teremtette geopolitikai helyzet motiválja. Az Európai Bizottság 2023 végén részben az orosz agresszió hatására javasolta a tagállamoknak, hogy kezdjék meg a hivatalos csatlakozási tárgyalásokat Ukrajnával. Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke szerint Ukrajna nemcsak saját szabadságáért, hanem Európáért is harcol. Hangsúlyozta: „a történelem újra hív, és… a mi generációnknak kell válaszolnia.” Politikai nyilatkozatok szintjén több uniós vezető is sürgeti Ukrajna mielőbbi integrációját. Marta Kos, az EU bővítési biztosa a napokban kijelentette: „hisz abban, hogy Ukrajna 2030-ra az Európai Unió tagja lesz”, és hozzátette, hogy „Ukrajna gyorsított EU-csatlakozásának ügyei kétszer-háromszor gyorsabban haladnak, mint az más tagországok esetén volt.” Ezzel párhuzamosan külön pénzügyi keretet is terveznek a számára. Kos szerint „a 2028-tól 2035-ig tartó pénzügyi időszakban lesz egy Ukrajnának szánt külön keretösszeg”, ami jól mutatja Kijev kiemelt státuszát a bővítési tervekben. Mindez arra utal, hogy Büsszel politikailag elkötelezett Ukrajna integrálása mellett, és hajlandó rendkívüli lépéseket is tenni ennek érdekében.
A csatlakozási folyamat aktuális állapota és az azt övező vita
Bár a tagjelöltséget Ukrajna kivételes gyorsasággal kapta meg, az EU hét konkrét reformfeltételt szabott a folyamat következő lépéseként. Ezek között szerepel az alkotmánybírók kiválasztásának reformja, az igazságügyi testületek megtisztítása, a korrupcióellenes küzdelem és az oligarchák befolyásának visszaszorítása, a média szabadságának garantálása, valamint a nemzeti kisebbségek jogainak védelme. 2023 végéig e hét feltételből a bizottsági értékelés szerint négyet teljesített Ukrajna, hármat pedig még nem. Fontos kiemelni, hogy Ukrajnának utólag kell teljesítenie ezeket a kritériumokat – szemben korábbi bővítési hullámokkal, amikor a jelölteknek már a státusz elnyerése előtt bizonyítaniuk kellett a reformok végrehajtását. Jean-Claude Juncker, az Európai Bizottság volt elnöke 2023-ban nyíltan figyelmeztetett arra, hogy Ukrajna még nem áll készen az uniós tagságra a jogállamisági és korrupciós kihívások miatt, mondván: „Bárki, akinek köze volt Ukrajnához, tudja, hogy ez egy olyan ország, amely a társadalom minden szintjén korrupt.” Junker szerint ezt a problémát az ukrán közvélemény is érzékeli. A Nemzeti Korrupciómegelőzési Ügynökség 2024-es felmérése szerint a lakosság 90 százaléka úgy véli, hogy a korrupció széles körben elterjedt, és sokan már nagyobb fenyegetésnek tartják, mint az orosz agressziót. Bár Kijev a háború ellenére több reformot is elindított, például az alkotmánybírósági eljárás, a média- és pénzmosás elleni törvények terén, a korrupció visszaszorítása, az oligarchikus befolyás csökkentése és a kisebbségi jogok rendezése továbbra is megoldatlan maradt. Ezek a hiányosságok azonban nem megkerülhetőek egy esetleges csatlakozás esetén, hiszen többségük szöges ellentétében áll az alapvető európai értékekkel és normákkal. Igaz, hogy a korrupció az összes tagállam esetében jelenlévő probléma, de az, hogy ezt még egy háború során sem tudta Ukrajna érdemben visszaszorítani, más szintre helyezi a kérdést. A kisebbségi jogtiprás pedig talán mind közül a legsúlyosabb hiányosságnak minősül. Ezt a legtöbb Ukrajnát ért nemzetközi bírálat is alátámasztja.
A csatlakozást támogató oldalról azt hangsúlyozzák, hogy Európa erkölcsi kötelessége és stratégiai érdeke gyorsan integrálni Ukrajnát, ezzel is erősítve az ország ellenálló képességét Oroszországgal szemben. Bírálók szerint azonban komoly kihívás lenne Európa számára egy háború sújtotta, közel 40 milliós ország felvétele, amely azonnal a legnagyobb nettó kedvezményezettje lenne az uniós forrásoknak. Egyes tagállamok attól tartanak, hogy a túl korai csatlakozás megbontaná az EU egységét és költségvetési egyensúlyát, hiszen Ukrajna óriási támogatásra szorulna. Ezt támasztják alá a számok is. Ukrajna lakossága mintegy 60-szorosa az ugyancsak a csatlakozásra váró Montenegróénak, a háború előtti GDP-je pedig 36-szorosa annak, így a felzárkóztatási és reformigények is nagyságrendekkel összetettebbek lehetnek Ukrajna esetében. Mindezek alapján felmerülhet a veszélye annak is, hogy a túl gyors beléptetés importálná az ukrán korrupciós és jogállami problémákat az EU-ba, ezzel belűrőlgyengítve a közösséget. A támogatók viszont azt hangsúlyozzák, hogy kivételes helyzetben kivételes döntések kellenek, míg az ellenzők szerint a szabályok felpuhítása veszélyes, sőt akár „végzetes” precedenst is teremthet az Európai Unió számára.
Montenegró csatlakozási folyamatának története
Montenegró egy körülbelül 630 ezer lakossal bíró kisebb balkáni ország, amely már 17 éve az EU kapujában várakozik. Az ország 2008 decemberében adta be hivatalosan csatlakozási kérelmét az Európai Unióhoz, és 2010 decemberében elnyerte a tagjelölti státuszt. Csatlakozási tárgyalásai 2012 júniusában indultak meg az EU-val, miután Montenegró előzetesen teljesített több kulcsfontosságú követelményt. Az azóta eltelt több mint tíz évben Montenegró megnyitotta mind a 33 tárgyalási fejezetet az EU-val, azonban ezek közül mindmáig csak 7 fejezetet tudott ideiglenesen lezárni. 2025 júniusáig még 26 fejezet vár lezárásra, ami jól mutatja, hogy a csatlakozási folyamat korántsem ért a végére.
A montenegrói folyamat üteme és feltételrendszere élesen rávilágít az Ukrajnának biztosított kivételes elbánásra. Montenegró éveken át teljesítette a követelményeket lépésről-lépésre. Közel két évig várt a jelöltségre, majd újabb másfél évig a tárgyalások megnyitására. Ezzel szemben Ukrajna néhány hónap alatt megkapta a jelölti címet, és az EU a háború kitörésétől számítva alig egy év alatt eljutott oda, hogy a tárgyalások megkezdését mérlegelje. Míg Montenegrónak előrehaladott jogállamisági reformokat kellett felmutatnia a fejezetek megnyitásához (például az igazságszolgáltatás függetlenségének erősítését és a korrupció elleni intézményrendszer kiépítését), addig Ukrajna esetében utólagos feltétel-teljesítést is elfogadtak. Ami azt jelenti, hogy Kijev úgy lett jelölt, hogy a hét kijelölt reformot még csak a jövőben kell véghez vinnie. Montenegró vezetése és közvéleménye érthető módon frusztrált amiatt, hogy az ország már több mint egy évtizede következetesen végrehajtja a szükséges reformokat, például megerősítette az igazságszolgáltatás függetlenségét és felépítette a korrupcióellenes intézményrendszert, ennek ellenére még mindig csak várakozik az Európai Unióhoz való csatlakozásra. Ezzel szemben Ukrajna, noha jelenleg is háborús konfliktus sújtja, határai rendezetlenek, és pénzügyileg nem önfenntartó, geopolitikai okokból előnyben részesül a bővítési folyamatban. Ezt a kettős mércét bírálta Zoran Milanović is említett nyilatkozatában. Azt állítani, hogy Ukrajna közelebb van az uniós csatlakozáshoz, mint Montenegró vagy Észak-Macedónia, nem csupán sértő ezekkel az országokkal szemben, hanem igazságtalan és embertelen is.”
Mindezek alapján tehát okkal kijelenthető, hogy Brüsszel egyre kevésbé leplezett politikai motiváltság által, kivételezett módon kezeli Ukrajnát Montenegróhoz (és általában a Nyugat-Balkánhoz) képest. Míg a korábbi bővítéseknél és jelenlegi nyugat-balkáni jelölteknél szigorúan tartották magukat a szabályokhoz és ütemezéshez, addig Ukrajna esetében felgyorsították és leegyszerűsítették a korai szakaszokat. Ezt a példátlan kettős mércét a csatlakozást bírálók rendszeresen szóvá teszik. Orbán Viktor is emlékeztetett rá, hogy 1973 óta átlagosan három évet kellett várnia egy országnak a jelentkezéstől a tagjelöltségig, és például Montenegró is 2 évet várt a kandidátusi státuszra, majd további 1,5 évet a tárgyalások megkezdésére, ehhez képest Ukrajnát 4 hónap alatt jelöltté nyilvánították. A magyar miniszterelnök szerint ez a „leplezetlen részrehajlás” az uniós intézmények tekintélyét rombolja, és kérdésessé teszi a közös szabályok értelmét. Azt, hogy az EU Ukrajna esetében már a tagjelöltségnél kivételt tett, hiszen a hét reformfeltételt nem előzetesen, hanem utólag írta elő, több nyugat-balkáni vezető is bírálta. A bolgár Rumen Radev elnök figyelmeztetett, hogy rossz precedens születik, ha egy háború sújtotta országot pusztán geopolitikai okból a többiek elé sorolnak. A kivételezés érzete egyértelműen feszültséget kelt a várakozó országokban. A régóta előszobáztatott Szerbiában például 2022-re az emberek 43 százaléka elvesztette a reményt a csatlakozásra. Észak-Macedónia és Albánia is évek óta halasztásokkal szembesül. Ha Ukrajna átugorja a sorban ezeket az országokat, az várhatóan tovább növeli majd a csalódottságot és az euro-szkepticizmust a térségben.
Ukrajna és Montenegró csatlakozási folyamatának összevetése tehát élesen rávilágít az EU-bővítés dilemmáira. Ukrajna esetében politikailag motivált gyorsítás zajlik, amelyben a háború és Oroszország fenyegetése felülírni látszik az észszerűséget és a bürokratikus óvatosságot. Az EU hosszú távú integritása azon is múlik, hogy képes-e megőrizni a csatlakozási folyamat hitelességét és szigorát. A bírálók szerint Brüsszel kivételezése Ukrajnával igazságtalan a korábbi jelöltekkel szemben, és fennáll a veszélye, hogy a közösség saját szabályait semmibe véve, hosszú távon nagy mértékben gyengíti önmagát. Az Uniónak tehát kényes egyensúlyt kell találnia, amelyben a politikai szolidaritás nem megy a kohéziós erő rovására. A Montenegróhoz hasonló országok türelme ugyanakkor véges. Ha azt látják, hogy a kritériumok betartása nélkül is be lehet kerülni, az tovább csökkentheti az EU vonzerejét. A csatlakozást támogatók szerint Ukrajna integrációja az európai biztonság szempontjából elkerülhetetlen. Úgy vélik, a kérdés nem az, hogy csatlakozik-e, hanem az, hogy milyen feltételekkel és mikor. A két csatlakozási folyamat párhuzamba állításának tanulsága, hogy az EU-nak saját működését is újra kell gondolnia. Ennek érdekében intézményi reformokra is szükség lesz, hiszen a jelenlegi struktúrák eredetileg jóval kevesebb tagállamra készültek. A bővítés így nem csupán technikai folyamat, hanem az EU értékvállalásának próbája is.
